Tài nguyên thiên nhiên là nguồn của cải tạo hóa ban tặng cho con người và Việt Nam may mắn là một trong những quốc gia có nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng. Khai thác khoáng sản đã và đang được coi là một trong những ngành kinh tế phục vụ cho sự phát triển tại nhiều quốc gia. Tài nguyên khoáng sản là nguồn tài nguyên thiên nhiên cơ bản, là nguồn nội lực quan trọng và là lợi thế so sánh trong sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, trong đó có Việt Nam. Tuy nhiên, khai thác khoáng sản cũng được cho là một trong những ngành công nghiệp gây nên nhiều tác động đến môi trường và xã hội nhất. Thời gian gần đây, các vấn đề bức xúc, nổi cộm về ô nhiễm môi trường xảy ra dưới nhiều hình thức, quy mô và mức độ khác nhau, nhiều vụ việc vi phạm kéo dài, gây hiệu quả nghiêm trọng đến môi trường và sức khỏe của người dân, chất lượng môi trường tiếp tục bị xuống cấp ở nhiều nơi, nhiều điểm nóng về môi trường đã và đang ảnh hưởng tiêu cực đến các khu vực dân cư. Do vậy, vấn đề bảo vệ môi trường trong phát triển bền vững ngành khai thác và chế biến khoáng sản, nhằm đảm bảo các yêu cầu phát triển hiện nay cần được xem xét một cách thấu đáo hơn từ góc độ kinh tế, xã hội và môi trường.
Một số đặc điểm ngành khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam
Quản lý chất thải rắn, nước thải giàu kim loại nặng và có tính axit, ô nhiễm môi trường không khí và đất là một trong số các vấn đề mà bất kỳ hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nào cũng gặp phải [1]. Nhà nước tăng cường công tác quản lý đối với hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến, sử dụng và xuất khẩu khoáng sản qua chỉ thị số 03/CT-TTg ngày 30 tháng 03 năm 2015, nhằm hạn chế thực trạng khai thác khoáng sản manh mún, nhỏ lẻ. Với các quy định không xuất khẩu khoáng sản thô như quặng sắt, quặng đồng, quặng chì-kẽm, quặng và tinh quặng mangan, quặng cromit v.v.; không cấp phép cho các hoạt động thăm dò, khai thác vàng sa khoáng [2]. Với các quy định mới này, đã ảnh hưởng không nhỏ tới các doanh nghiệp trong ngành. Về tổng thể, ngành khai khoáng Việt Nam tồn tại nhiều mâu thuẫn và chưa có lời giải. Số lượng và tỷ lệ doanh nghiệp thua lỗ tăng lên, mức thua lỗ cũng tăng nhanh, trong khi kỳ vọng mức lương của người lao động lại cao hơn các ngành khác.
Bảng 1. Kết quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp khoáng sản
Nguồn: Kết quả sản xuất kinh doanh của Doanh nghiệp Việt Nam giai đoạn 2010-2014, Tổng cục Thống Kê, NXB Thống kê, Hà Nội, 2016 [3].
Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, kết quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp khai khoáng có xu hướng xấu đi theo thời gian, tỷ lệ doanh nghiệp có lãi giảm xuống, mức bình quân cũng giảm đáng kể.
Bảng 2. Mức lương bình quân của lao động theo một số ngành nghề
Nguồn: Báo cáo điều tra lao động việc làm năm 2015, Tổng cục Thống kê [4]
Theo số liệu của Tổng cục Thống kê công bố năm 2016, tiền lương bình quân tháng năm 2015 của lao động trong ngành khai khoáng khá cao so với mức lương bình quân chung. Qua bảng 2, có thể thấy rằng, lương bình quân tháng của lao động trong ngành khai khoáng là 6,2 triệu đồng, cao hơn mức lương bình quân là 4,7 triệu đồng. Như vậy, qua kết quả hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp trong ngành khai khoáng có thể thấy rằng, tuy hoạt động sản xuất kinh doanh còn gặp nhiều khó khăn nhưng các doanh nghiệp trong ngành khai khoáng vẫn duy trì chi trả mức lương lao động khá cao.
Hiện nay, các doanh nghiệp trong ngành khai khoáng đang phải chịu khá nhiều các loại nghĩa vụ tài chính gồm thuế, phí, lệ phí. Tính đến đầu năm 2016, cả nước có khoảng 450 mỏ khai thác khoáng sản do Nhà nước quản lý, khai thác nhưng mang về chưa đến 3,5% GDP [5]. Tình trạng thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả và ô nhiễm môi trường nghiêm trọng xảy ra thường xuyên ở hầu hết các dự án khai thác khoáng sản, do công tác lập, thực hiện quy hoạch, kế hoạch, quyết định đầu tư dự án thiếu cơ sở, chưa tính đến các chi phí, lợi ích về mặt xã hội và đặc biệt là môi trường.
Có thể thấy rằng, các khoản thu ngân sách này chỉ được sử dụng để bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động khai thác khoáng sản, nhưng do được nhập chung vào ngân sách địa phương nên hầu như không thể xác định được việc chi tiêu đó có đảm bảo mục tiêu đề ra ban đầu [6].
Bảng 3. Nguồn thu của ngân sách nhà nước từ hoạt động bảo vệ môi trường của doanh nghiệp khai khoáng
Việt Nam đang trong giai đoạn phát triển nhanh, tốc độ đô thị hóa – công nghiệp hóa mạnh, nhiều địa phương ưu tiên thu hút đầu tư phát triển kinh tế, nhưng chưa quan tâm đến bảo vệ môi trường. Kinh tế phát triển theo chiều rộng, công nghệ của nhiều dự án lạc hậu, tiêu tốn nhiều năng lượng, gây ô nhiễm môi trường. Trong đó, các hoạt động của các doanh nghiệp khoáng sản thường được coi là tác nhân chính tác động đến môi trường như: làm biến đổi địa hình địa mạo, cảnh quan thiên nhiên; gây nên các xáo trộn dòng chảy; phát sinh ra các nguồn chất thải (rắn, lỏng, khí) ảnh hưởng đến các khu vực quanh dự án; thay đổi hệ sinh thái; tác động đến kinh tế-xã hội nơi được triển khai dự án v.v.
Các khu mỏ đang khai thác hiện nay, hầu hết nằm ở vùng núi và trung du, cùng với công nghệ khai thác hiện nay chưa hợp lý, nên càng làm tăng mức độ gây nên suy thái, ô nhiễm môi trường, dẫn đến ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của các ngành kinh tế khác [5]. Từ các thực trạng này, cùng với việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp khoáng sản mà các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường tiến hành thanh tra, kiểm tra các doanh nghiệp khoáng sản nhiều hơn các lĩnh vực kinh tế khác. Theo báo cáo điều tra của PCI 2014, thì tỷ lệ doanh nghiệp khai khoáng bị thanh kiểm tra về môi trường trong một năm đạt đến 61%, cao hơn hẳn các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực khác.
Hình 1. Tỷ lệ doanh nghiệp bị thanh kiểm tra về môi trường, % [7].
Với đặc điểm khai thác và sản xuất nên hoạt động của các doanh nghiệp khai khoáng có tác động và ảnh hưởng rất lớn đến môi trường. Chính vì vậy, các nghĩa vụ về mặt môi trường của các doanh nghiệp khai khoáng cao hơn rất nhiều so với các doanh nghiệp trong lĩnh vực sản xuất khác có cùng quy mô. Ngoài việc phải thực hiện lập báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM), xác nhận việc hoàn thành các công trình biện pháp bảo vệ môi trường, tuân thủ các quy định về quản lý, xử lý chất thải và nộp phí bảo vệ môi trường cho công tác này, thì các doanh nghiệp khai khoáng còn phải nộp phí từ việc ký quỹ cải tạo phục hồi môi trường, phí bảo vệ môi trường đối với hoạt động khai thác khoáng sản, phí lập đề án đóng cửa mỏ, phí cấp quyền khai thác khoáng sản, thuế tài nguyên v.v. Tuy vậy do đặc thù dự án khai khoáng thường kéo dài hàng chục năm, hoạt động khai thác của các doanh nghiệp khai khoáng thấp hơn nhiều so với sản lượng được phép khai thác, một số hoạt động không tuân thủ theo thiết kế và báo cáo đánh giá tác động môi trường. Không ít trường hợp vì sức ép tăng trưởng kinh tế, một số ngành địa phương, doanh nghiệp khai khoáng xem nhẹ vai trò của ĐTM mặc dù “ĐTM là công cụ quyết định các dự án đầu tư theo định hướng phát triển bền vững”. Trong một số trường hợp, quá trình lập ĐTM chưa được dự báo, đánh giá đúng mức, chưa lường trước được các vấn đề nhạy cảm, phức tạp của dự án có thể sẽ phát sinh. Cùng với đó là năng lực quan trắc, cảnh báo, phát hiện sớm các sự cố về môi trường còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Việc thiếu năng lực ứng phó sự cố môi trường, thiếu các thiết bị, phương tiện để giám sát, kiểm soát hiệu quả các nguồn thải dẫn đến phát sinh nhiều điểm nóng về môi trường. Theo các khảo sát của PCI 2014, trong năm 2013 có tới 32% doanh nghiệp khai khoáng bị phạt do vi phạm các quy định về môi trường, cao hơn đáng kể so với tỷ lệ 19% của các doanh nghiệp thuộc các ngành khác.
Thực trạng trên diễn ra cũng bởi nguyên nhân về mặt thể chế, chính sách trong lĩnh vực khoáng sản. Theo báo cáo tham luận tại Hội thảo đánh giá 05 năm thực hiện chủ trương, chính sách và pháp luật khoáng sản được tổ chức ngày 15/09/2017 tại Hà Nội [8], thì tồn tại hạn chế lớn nhất là tình trạng chậm ban hành một số văn bản so với yêu cầu công tác quản lý nhà nước về khoáng sản như: quy chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật; nội dung thanh tra, giám sát chuyên ngành khoáng sản và bảo vệ môi trường trong khai thác, chế biến khoáng sản; cơ chế có tính khả thi đối với trường hợp đóng cửa mỏ khi tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản không thực hiện. Hiện nay, Đề án đóng cửa mỏ và Đề án cải tạo, phục hồi môi trường sau khai thác khoáng sản, nội dung về cơ bản là rất giống nhau nhưng lại phải nộp cho hai cơ quan khác nhau là cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản và cơ quan quản lý nhà nước về môi trường. Tại Nga, có khoảng hơn 20 đạo luật liên bang quy định về bảo vệ môi trường tương đối phức tạp và chặt chẽ, đã đáp ứng thậm chí vượt qua nhiều các tiêu chuẩn chung của thế giới. Trong đó, có thể kể đến như: Luật bảo vệ môi trường, Luật kiểm định sinh thái, Luật về các khu vực được bảo vệ đặc biệt, Luật bảo vệ bầu khí quyển, Luật chất thải sản xuất và sinh hoạt v.v. Đối với công tác đánh giá tác động môi trường đã có riêng một đạo luật, quy định chi tiết với tất cả các dự án (Luật kiểm định sinh thái). Theo chiến lược an ninh quốc gia Liên Bang Nga số 683 ngày 31 tháng 12 năm 2015 thì phải thành lập dự trữ chiến lược tài nguyên – khoáng sản, hạn chế khai thác và xuất khẩu, để đảm bảo cung cấp nhu cầu huy động của Liên Bang Nga và nhu cầu phát triển kinh tế dài hạn [9]. Cùng với đó là mục tiêu chiến lược đảm bảo an ninh sinh thái và quản lý môi trường: (i) Bảo tồn và phục hồi các hệ thống tự nhiên, đảm bảo chất lượng môi trường cần thiết cho đời sống con người và phát triển kinh tế bền vững; (ii) khắc phục các tổn thất sinh thái do hoạt động kinh tế trong điều kiện gia tăng hoạt động kinh tế và biến đổi khí hậu toàn cầu.
Hình 2. Tỷ lệ doanh nghiệp bị phạt do vi phạm các quy định về môi trường [7]
Trong khai thác mỏ, tác động rõ nét nhất là tàn phá mặt đất, ảnh hưởng lớn đến diện tích rừng và các thảm thực vật. Đến nay, cả nước đã chuyển đổi mục đích sử dụng 11312 ha rừng, đất lâm nghiệp sang khai thác khoáng sản, song việc cải tạo phục hồi môi trường sau khi kết thúc khai thác chưa đáp ứng được yêu cầu và các quy định của cơ quan quản lý nhà nước [5].
Một vài suy nghĩ về phát triển công nghiệp khai khoáng
Ngành công nghiệp khai khoáng mang lại ý nghĩa kinh tế và xã hội to lớn, góp phần ổn định chính trị, an ninh năng lượng và an sinh xã hội. Tuy nhiên, nhiều vấn đề liên quan đến hiệu quả và chất lượng sản xuất, xuất khẩu v.v. vậy nên cần phải nhìn nhận lại một cách toàn diện. Các định hướng lớn cho việc quản lý, nâng cao hiệu quả khai thác sản xuất đã được thể hiện qua chỉ thị số 03/CT-TTg ngày 30 tháng 03 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ. Việt Nam là nước giàu tài nguyên thiên nhiên, với khoảng 60 loại khoáng sản khác nhau, được phân bố rải rác. Các khoáng sản được đánh giá là có trữ lượng tương đối lớn theo tiêu chuẩn thế giới là bauxite và ilmenite. Vì vậy, ngoài các định hướng, các thể chế chính sách của cơ quan quản lý thì việc chấp hành thực hiện các định hướng, chính sách của doanh nghiệp khai khoáng mang ý nghĩa quyết định trong phát triển bền vững.
Trước hết, các doanh nghiệp khai khoáng cần phải đẩy mạnh đầu tư về công nghệ. Áp dụng các nghiên cứu, chuyển giao các công nghệ tiên tiến, thân thiện môi trường mà vẫn tạo ra được các sản phẩm có giá trị kinh tế cao. Trên thế giới, nhiều nước đã có những quy định bắt buộc áp dụng công nghệ đối với các loại hình khai thác, sản xuất. Theo quyết định số 1029 ngày 28 tháng 09 năm 2015 của Thủ tướng chính phủ Liên Bang Nga về việc phê duyệt tiêu chí phân loại đối tượng có tác động tiêu cực đến môi trường thì ngành khai thác và chế biến khoáng sản là một trong những ngành có tiềm ẩn tác động môi trường ở mức độ cao và phải thực hiện các quy định liên quan đến áp dụng công nghệ sẵn có tốt nhất (BAT – Best Available Techniques/Technology) [10]. Theo quy định về ô nhiễm không khí của Malaysia ban hành năm 2014, có đến 11 ngành công nghiệp thuộc đối tượng phải thực hiện áp dụng các quy định về sử dụng công nghệ tốt nhất hiện có, trong đó có ngành khai thác và chế biến khoáng sản [11].
Hai là, các doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản cần phải thực hiện đầy đủ các giải pháp, phương án theo báo cáo đánh giá tác động môi trường nhằm xử lý và giảm thiểu tác động đến môi trường từ các giai đoạn hoạt động của dự án. Việc lập và thực hiện các phương án cải tạo, phục hồi môi trường phải được thực hiện ngay trong quá trình khai thác khoáng sản. Cải tạo, phục hồi môi trường phải đảm bảo đưa môi trường, hệ sinh thái tại khu vực thực hiện dự án về trạng thái môi trường gần như ban đầu hoặc đạt được các tiêu chuẩn, quy chuẩn an toàn môi trường. Theo “Báo cáo tổng kết phân loại các ngành công nghiệp theo danh sách Đỏ, Cam, Xanh và Trắng” do Ban kiểm soát ô nhiễm Quốc gia (Central Pollution Control Board) - Ấn Độ ban hành ngày 29/02/2016 [12], tiêu chí phân loại các ngành công nghiệp được dựa trên Chỉ số ô nhiễm (Pollution Index) - là một hàm của khí thải (các chất ô nhiễm không khí), nước thải (chất ô nhiễm nước), chất thải nguy hại phát sinh và mức tiêu thụ tài nguyên. Chỉ số ô nhiễm PI của một ngành công nghiệp có giá trị từ 0 đến 100, giá trị PI càng cao, mức độ ô nhiễm gây ra càng lớn. Theo báo cáo này, thì ngành khai khoáng và làm giàu quặng có giá trị PI khá cao (75), là một trong những ngành thuộc danh sách Đỏ, đồng nghĩa với việc mức độ ô nhiễm do ngành gây ra là lớn. Mục đích của việc phân loại là để đảm bảo việc đầu tư, triển khai các dự án phù hợp mục tiêu môi trường và chủ động trong việc quản lý, giám sát các hoạt động đầu tư.
Ba là, các doanh nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản cần phải thực hiện các thủ tục để đóng cửa các mỏ sau khi kết thúc khai thác. Vừa đảm bảo công tác bảo vệ môi trường, bảo vệ khoáng sản vừa đảm bảo thực hiện việc tuân thủ pháp luật trong quản lý và khai thác, chế biến khoáng sản. Hiện nay, các thủ tục pháp lý để thực hiện việc đóng cửa các mỏ sau khi kết thúc khai thác đã được quy định và hướng dẫn khá cụ thể chi tiết, tuy nhiên việc thực hiện còn khá nhiều khó khăn và vướng mắc. Theo báo cáo tại hội nghị sơ kết công tác 6 tháng đầu năm và triển khai nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2016 của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam ngày 7/7/2016 tại Hà Nội, thì trong 6 tháng đầu năm Tổng cục đã hoàn thiện và trình Bộ TN&MT thẩm định 49/50 hồ sơ khai thác khoáng sản mới, trong khi đó chỉ có 04 bộ hồ sơ đóng cửa mỏ được ban hành [13].
Thứ tư, là các doanh nghiệp khai khoáng cần tăng cường đầu tư nguồn lực tài chính cho công tác xử lý chất ô nhiễm phát sinh trong quá trình khai thác và sử dụng khoáng sản như: xây dựng các bãi thải đảm bảo an toàn, xử lý nước thải, xử lý bụi và khí thải độc hại, vận chuyển và xử lý các chất thải nguy hại v.v. Hiện nay, đầu tư cho bảo vệ môi trường còn rất hạn chế, thiếu các cơ chế huy động nguồn lực trong xã hội để đầu tư bảo vệ môi trường. Ở Trung Quốc và các nước ASEAN (trong đó có Việt Nam), đầu tư cho môi trường trung bình hàng năm chỉ chiếm trên 1% GDP, trong khi ở các nước phát triển thường chiếm từ 3÷4% GDP [14]. Theo báo cáo kết quả điều tra PCI năm 2014, thì tỷ lệ doanh nghiệp khoáng sản có mối quan hệ với Nhà nước cũng cao hơn so với các lĩnh vực khác. Doanh nghiệp được coi là có quan hệ với Nhà nước khi: (i) cổ phần hóa từ một doanh nghiệp Nhà nước; (ii) có cổ phần được sở hữu bởi Nhà nước hoặc doanh nghiệp Nhà nước; (iii) có lãnh đạo doanh nghiệp là cán bộ trong cơ quan Nhà nước hoặc quân đội; (iv) có lãnh đạo từng là cán bộ quản lý trong cơ quan Nhà nước hoặc doanh nghiệp Nhà nước. Do đó việc giám sát các doanh nghiệp khai khoáng cho việc tái đầu tư trở lại cho bảo vệ môi trường còn tiềm ẩn nguy cơ thiếu công bằng, minh bạch trong quản lý giám sát đối với các doanh nghiệp khai khoáng có quan hệ với Nhà nước.
Kết luận
Phát triển ngành công nghiệp khai khoáng đang đối mặt với nhiều thách thức to lớn từ Biến đổi khí hậu, cạnh tranh thị trường và công nghệ khai thác sản xuất. Khai thác quá mức dễ dẫn tới việc ô nhiễm môi trường, suy kiệt hệ sinh thái và tài nguyên, do vậy cần quy định và lựa chọn các dự án tốt để loại bỏ các dự án không hiệu quả như: quy mô tối thiểu, yêu cầu công nghệ, loại hình khoáng sản được phép khai thác, năng lực doanh nghiệp v.v. Tăng cường các nguồn lực để đảm bảo công tác quản lý và giám sát việc khai thác chế biến khoáng sản, từ cơ quan quản lý, doanh nghiệp và người dân địa phương của khu vực bị ảnh hưởng bởi khai thác khoáng sản.
Tài liệu tham khảo
1. World Bank 2011. Vietnam development report 2011: natural resources management.
2. Chỉ thị số 03/CT-TTg ngày 30 tháng 03 năm 2015 của Thủ tướng Chính Phủ về việc tăng cường hiệu lực thực thi chính sách, pháp luật về khoáng sản.
3. Kết quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Việt Nam giai đoạn 2010-2014 // Tổng cục Thống kê, Nhà xuất bản Thống kê, 2016.
4. Báo cáo điều tra lao động việc làm năm 2015 // Vụ Thống kê Dân số và Lao động, Tổng cục Thống kê, 2015.
5. Nguyễn Ngọc Khánh. Phát triển bền vững ngành công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản // Tạp chí tài chính, № 2. 2017.
6. Sử dụng phí bảo vệ môi trường nơi khai thác khoáng sản: quy định một đằng, sử dụng một nẻo // Báo Tài nguyên và Môi trường, 2015.
7. PCI 2014, Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh của Việt Nam năm 2014 // Nhà xuất bản lao động, 2015.
8. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ban Kinh tế Trung ương, Ủy ban Kinh tế Quốc hội: Đánh giá 05 năm thực hiện chủ trương, chính sách và pháp luật khoáng sản. Tham luận trình bày tại Hội nghị tổ chức tại Hà Nội ngày 15/09/2017.
9. Президент Российской Федерации В.В. Путин “Обновленная Стратегия национальной безопасности Российской Федерации”, 31 декабря 2015 г.
10. Правительства Российской Федерации №1029 «Об установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий».
11. Environmental Quality (Clean Air) Regulations: Activities and Industries subject to the best available techniques economically achievable (BAT) / Malaysia Environmental, Health & Safety Legislation.
12. Final document on revised classification of industrial sectors: Red, Orange, Green and White categories / Central Pollution Control Board, February 29, 2016.
13. Tổng cục Địa chất và Khoáng sản. Báo cáo sơ kết công tác 6 tháng đầu năm và triển khai nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2016. Báo cáo trình bày Hội nghị tổ chức tại Hà Nội ngày 07/07/2016.
14. Kinh nghiệm quốc tế về thúc đẩy đầu tư bảo vệ môi trường trong khu vực tư nhân / Nguyễn Hoàng Nam, Khoa Môi trường và Đô thị, Đại học Kinh tế Quốc dân, 2017.
NCS. Mai Trọng Ba1,2, TS. Nguyễn Thúy Lan1, KS. Phạm Hữu Toản1, GS.TS. Ivakhnyuk2 G. K.
1Trung tâm Môi trường Công nghiệp, Viện Khoa học và Công nghệ Mỏ-Luyện kim
2Trường đại học Công nghệ Quốc gia Saint-Petersburg
(Nguồn: Hội nghị khoa học công nghệ tuyển khoáng toàn quốc lần thứ V, năm 2018)
